[24] 参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

虽然有学者对此提出质疑，但并未产生多大影响。李锐、邱帅萍：《剥夺政治权利刑适用疑难问题研究》,《邵阳学院学报（社会科学版）》2012年第4期。

有鉴于此，学者们提出相应的保守方案与激进方案,意图完善现有制度，然而这两个方案仍然存在种种难题，取其中道、融其优点的改良方案应运而生，可框正剥夺政治权利刑之偏误。第二种意见认为，刑法条文仅列举了六项犯罪，表明就只有针对该六项犯罪才可附加剥夺政治权利，按照罪刑法定的原则，其他犯罪即使严重破坏社会秩序也不能适用，条文中的等字只起到煞尾调节语气的作用。其他法律只能就基本权利的保障落实情况作出具体详尽的规定而不能对其加以具体的限制，除非获得宪法上的授权委托。在我国，作为资格刑之一的剥夺政治权利刑不但没有呈现弱化的趋势，反而在数十年的刑事立法和司法解释实践中呈现出打击对象范围和刑罚内容范围不断扩大的趋势，这显然与域外各国刑罚发展的主流趋势极不相符。将表达自由称为政治自由是有偏颇的，实际上过度强调了表达自由的政治属性而忽略了其占大多数比例的非政治属性的内容。

其次，在缺乏必要的明确性量刑裁量基准和具体量刑操作标准的情形下，剥夺政治权利刑打击对象的过度扩张容易导致法官量刑的肆意，损害当事人的权益。（二）对保守方案与激进方案的批判 保守方案至少存在如下三方面的挑战。另外，我国人民监督员制度是对涉及十一种情形的个案进行监督，其工作必须要有一定的透明度，要接受社会大众的监督，以体现其人民性和代表性

[4]但也有专家学者认为新的制度应当着眼于解决现有制度解决不了、监督乏力或不到位的地方，而非监督越多越好。以C市人民检察院为例，按照计划表的进程，2015年6-9月份是改革后的人民监督员运行阶段，C市在人民监督员选任和制度创新，保障人民监督员知情权方面均有进步，但是改革之前的一些老问题仍然存在，而且随着改革的进展，也发现新制度实施过程中出现的新问题。二是在具体执行指定居所监视居住存在违法情形，也就是在具体实施过程中存在违法情形，这两个方面存在不同的表现方式，分别规定在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的第119条和第120条。C市作为此次改革试点地区，高度重视本地区的改革工作。

（2）在羁押场所、专门的办案场所执行指定居所监视居住的。适当提高补贴也可以规避为节省开支，只找自己地区的人民监督员参与监督，而剥夺了其他地区人民监督员参与案件监督的可能性。

关键词：人民监督员制度。司法局相对于人大选任监督员存在以下几个方面的优势：其一，司法行政机关的性质是从事辅助国家法律实施活动的行政机关，由其选任管理人民监督员体现和符合其部门属性。[18] C市人民检察院内部文件。为了增强人民监督员监督意见的效力，实现制度设计的目的，2014年人民监督员制度改革重新规定了复议程序[13]：一方面是检察长不同意人民监督员表决意见时，不会立即产生最终的否决结果，检察长必须将其否决意见提交检察委员会讨论，这种内部的监督制约有利于阻止或者延缓检察长自由裁量权的滥用。

省级和设区的市级司法行政机关分别负责选任同级人民检察院人民监督员，建立监督员信息库与人民检察院信息共享，并对选任出来的监督员进行初任培训。[4] 陈卫东等：人民监督员制度的困境与出路，《政法论坛》，第30卷第4期，第131页。（二）拓展监督案件的范围 人民监督员监督案件的范围经过两次变化，在制度试行之初，人民监督员监督案件的范围被概括为三类案件，五种情形，但在2010年最高检颁发《关于实行人民监督员制度的规定》之后，人民监督员监督案件的范围变为了七种情形，取消了三类案件中原来有刚性监督效力的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，针对监督员监督范围，学界有不同的观点。2015年的《深化人民监督员制度改革方案》将人民监督员的选任管理赋予司法行政机关。

我们将以C市人民检察院的整体情况、C市人民检察院其所辖的A分院的具体情况为样本分析人民监督员制度试点一年的成绩和问题。检察院作为法定的监督机关，对公安机关决定和执行指定居所监视居住强制措施进行监督为国家机关的法定监督权、外部监督制约机制，无可厚非，但对人民检察院自己决定采取指定居所强制措施是否合法进行自我监督难以抵消公众质疑。

2015年6—9月新任人民监督员正式履职。[27] 三项制度分别指人民监督员接待日、人民监督员告知和人民监督员信息通报制度。

指定居所监视居住场所。知情权是监督权行使的基础，不能一概以案件涉及侦查秘密而将人民监督员挡在案件监督程序之外，但任何权利的行使都是有限制的，在满足参与案件监督的监督员知情权的同时也要保守国家秘密，同时加强对人民监督员的培训管理，提高其保密意识，完善人民监督员泄密追究机制。[30] 陈卫东、孙皓：人民监督员制度运行调研报告，《国家检察官学院学报》，2011年第5期，第90页。但保密法也作出例外规定，[31]所以，经检察长批准，人民监督员是可以查阅职务犯罪案卷材料的。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。３. 人民监督员参与检察长接待日活动 人民检察院不仅引入人民监督员制度监督自侦案件，还通过参与检察长接待日活动，与检察长一起接待上访人员，参观检察机关办案工作区，了解案件办理经过的具体程序，参与检察机关对外联络和检察开放日活动。

C市人民检察院2015年5月6日在全市检察院系统内印发了《C市人民检察院关于进一步完善和落实人民监督员知情权保障机制的通知》，在全市范围内探索建立职务犯罪台账制度，[25]深化人民监督员接待日、人民监督员告知、人民监督员信息通报三项制度。因为对于公安机关移送案件批捕起诉，已经通过检察监督体现了外部监督，再由人民监督员进行重复监督不符合诉讼经济和效率原则，而且庞杂的案件也不利于发挥监督员的监督效果。

C市人民检察院设置了三项制度保障人民监督员的知情权，但实践中出于种种原因，实施效果并不是很理想，以B区人民检察院为例，基层院设有专门的人民监督员接待办公室，接待来访人员，但是人民监督员接待日落实情况不好，原因在于，申诉人或者控告人要反应的问题就出现在基层院辖区范围内，中国人都有找上级来管理监督下级的思想，控告人、申诉人多是向市分院反映情况，基层院人民监督员在接待日一般都是在人民监督员接待办公室枯坐，反映了群众对人民监督员制度还不信任，制度宣传仍不到位，到目前为止，在A分院，八种情形尚未有一例由人民监督员提请监督。[5] 笔者同意将现阶段监督案件的范围限定在人民检察院直接受理立案侦查的案件。

[21] 数据是笔者通过C市人民检察院公布的2011年选任的人民监督员名单和C市司法局2015年选任的人民监督员名单一一对比分析得来。每住宿一天增加补贴100元。

这一补贴标准仍是2009年制定的，受通货膨胀的影响，已经不太适合经济发展状况，应当将补贴标准适当提高，特别是住宿补贴，不能让人民监督员参与案件监督时，不仅付出劳力还要支付财力，影响履职的积极性。各区人民检察院为任期尚未届满的人民监督员积极创造报名条件，218名人民监督员之中，留任人数达到102人，占总数的46.8%（如图一所示）。现在在普通刑事案件中，辩护人会见犯罪嫌疑人已经基本不存在问题，但在职务犯罪案件中，由于对口供的极端依赖，侦查人员害怕嫌疑人翻供，一般不愿辩护人与犯罪嫌疑人接触，在律师提出会见时，侦查人员多以侦查涉及国家秘密为由予以拒绝，在证据固定以前，律师难以见到嫌疑人，造成职务犯罪案件中犯罪嫌疑人的辩护权得不到平等的保护。第三，人民监督员告知制度。

2014年9月10日，最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点的意见》又将C市以及其他9个省、自治区和直辖市列为新一轮人民监督员制度改革试点的单位。指定居所监视居住的封闭性、外部监督的缺乏、侦查一体化的办案机制导致上级监督的虚置，使这一期间犯罪嫌疑人的权利难以得到有效保障。

将文化水平限定为高中以上，相较于一定的文化水平，更加明确，也避免了因为文化程度不高对案情理解存在问题而影响监督效果，同时高中以上文化程度的规定，以现在的国民受教育水平来看，也不存在将大多数群众排除在外的担忧。市院规定每月第一周周四为人民监督员接待日，各检察机关设置专门的人民监督员接待室，将人民监督员接待日打造成为人民监督员广泛接受监督信息的常态化窗口。

在调研期间，通过对参与案件监督的新任人民监督员进行随机访问发现，有一些人民监督员比较活跃、会积极发言，而有一些则说话不多。选任管理的外部化则有利于提高监督结果的公信力，也使制度更加公正和权威。

但是面试也存在一些问题，面试人员着重对候选人背景情况进行考察，对候选人是否理智、公正，和解决实际问题的能力关注不够。C市人民检察院要求职务犯罪台账由各级院职侦部门负责建立和更新，人民监督员工作部门负责向人民监督员公开。笔者随机抽取2015年监督的21件案件发现，有一位人民监督员参与监督案件10次，近所抽样本的一半。案件监督时，案件承办人一般都是在单方汇报案情，人民监督员接触的案情介绍为承办人一手所写，倾向性明显，影响监督员客观全面对案件做出判断。

人民检察院无法回应自己选人监督自己的尴尬，监督员的独立性和监督效力也备受外界质疑。（五）增强监督程序的约束力 人民监督员的制度定位为社会监督，其约束力主要表现为一种程序性的约束力，一方面，符合监督条件的案件一定要进入监督，启动人民监督员监督程序。

[26] 周永年主编：《人民监督员制度概论》，北京：中国检察出版社，2008年版，第140页。发现具有上述情况之一的，根据《C市C区人民检察院人民监督员监督指定居所监视居住案件工作办法》第6条、第7条和第8条规定，三类主体可以启动人民监督员监督程序：人民检察院自身可以启动，本院根据工作需要，可以邀请人民监督员对指定居所监视居住进行监督。

在查办案件过程中形成职务犯罪台账，定期向人民监督员公开，允许监督员查阅，利于其了解案件办理进程，发现监督线索。台账采取按季度集中公开和应申请公开两种方式进行，每季度末，各院必须向人民监督员集中公开一次本院立案查办的职务犯罪案件相关台账，人民监督员因监督需要，可以向人民监督员工作部门提出申请查阅。